近日，国家能源局发布《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》(以下简称管理办法)。这是继2011年，国家能源局发布《分散式接入风电项目开发建设指导意见》(以下称指导意见)后，国家能源主管部门再次力推分散式风电在我国中东部地区的发展。
时隔六年，指导意见升级为管理办法，会否成为推动我国风电产业转型分散式风电发展的里程碑?还是会像2011年指导意见一样效果寥寥?结合分散式风电的发展历程和当前我国能源发展的特点和形势变化，本文对此问题试加以分析。
一、分散式风电发展回顾
我国分散式风电的发展，大体经历了三个阶段。
2011年至2012年为起步阶段。2011年7月和11月，国家能源局分别下发了《关于分散式接入风电开发的通知》和《分散式接入风电项目开发建设指导意见》，背景是基于当时“三北”地区弃风问题逐渐加剧，中东部可集中开发的风电场相对较少的实际情况，提出了风电产业发展集中式和分散式开发并举的思路，但是实际效果并不理想。彼时只有三家开发企业尝试，分别各自开发建设一个分散式示范项目，三个项目全部位于“三北”地区。
2012年，国家能源局在“十二五”第二批风电核准计划中，单独批复了83.7万千瓦分散式风电项目计划(包含初期已开发建设的两个项目)，项目多位于“三北”区域，相当一部分以110KV电压等级接入电网，风电场新建升压站。这些项目多是为了纳入国家风电核准计划而以分散式名义进行申报，不具备分散式示范的意义。
2012年至2016年，分散式风电处于沉寂阶段。此间，国家能源局没有再出台相关文件，只是在风电相关政策和规划中多次强调“集中式与分散式开发并举”，这一期间也鲜有分散式项目开发投产。
但在此期间，风电设备的技术进步使得6米/秒以下风速的风电场集中开发成为可能，中东部区域低风速风电场进入高速发展时期，转而进一步推动了低风速风机技术的快速发展。
2017年以来，分散式风电逐渐进入重新起步阶段。2017年5月，国家能源局发布《关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》，首次明确分散式接入风电项目不受年度指导规模的限制，有效激发了地方和企业开发分散式风电的积极性。多个省份按照通知要求启动分散式风电规划编制，河南、河北、山西、内蒙古在短期内正式发布了分散式风电规划。河南兰考、江苏江阴率先建成了中东部地区真正意义的分散式风电项目。
回望分散式风电的发展历程，经历起步—沉寂—重启的一波三折，主要是因为市场时机还不成熟，客观上的开发环境、技术水平和发展动力都不利于分散式风电的开发。
分散式和分布式电源的电网接入尚未有效开放。分散式(分布式)电源的最大特点是就近接入，在我国长期以来的电力市场环境中，是一个破局者，不可避免会挤占电网公司的售电市场空间，减少输配电收入，也会对传统的电网安全概念产生一系列挑战和冲击。因此，电网很难有任何动力和意愿接纳这些电源入网。一直到2013年，国务院高度重视分布式光伏的发展，多部委联合发文推进，才逐渐打破了电网接入分布式电源的瓶颈，但到目前仍仅限于分布式光伏。
风机技术不足以支撑分散式风电发展。从2012年起，国家能源局严控“三北”地区风电规模，风电开发重点逐渐转向中东南部低风速区域。这一阶段，一是当时低风速风机技术还处于起步阶段，二是只有集中式规模化开发的风场才能满足投资收益要求。分散式风电容量小，道路、线路和接入等公摊导致单位千瓦造价偏高，较难达到投资收益标准，无法获得更多的投资青睐。
地方政府和投资商开发分散式风电的积极性不高。早期风电开发商多为国企，偏重发展速度和容量，专注于集中式、大容量风电场的资源抢占与开发。相比之下，分散式风电容量虽小，开发手续与集中式一样甚至更为繁琐，管理难度提高，但收益率低和工作效果并不明显，因此地方和投资者难有开发热情。
二、当前分散式风电发展的环境与形势
2017年以来，分散式风电重被寄予厚望，最主要的原因是风电产业发展环境和技术水平与“十二五”初期相比发生了重大变化。
第一，我国经济发展方式和发展理念重大调整，带来能源发展思路的深层次转变。“十二五”期间，从生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，到能源“四个革命、一个合作”战略的提出，我国能源清洁低碳化发展路线逐步确立，对风电、光伏等新能源重视程度和发展力度前所未有。
与此同时，推动能源生产分散化，不断提高分布式电源的比例，与集中电源形成优势互补成为能源革命的另一条主线。2013年，国家能源局发布分布式光伏管理办法，国家电网随后印发了分布式电源并网相关意见和规范，分布式电源的接入壁垒开始破冰，分布式光伏率先出现爆发式增长。2015年，电力体制改革9号文发布，明确提出开放电网公平接入，积极发展分布式电源，允许分布式电源参与市场交易等。2017年底至今，国家能源局又先后发布了《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》和《分布式发电管理办法(征求意见稿)》。从整体能源政策体系释放出的信号来看，主管部门的意图十分明确，就是将在较长时期内鼓励和支持分布式发电发展，使其成为我国能源革命的重要推动力。
在这样的能源发展大形势下，与2012年相比，尽管分散式风电目前尚不能完全做到电网公平接入，但接入壁垒已经逐渐打破，分散式风电的发展环境得到极大改善。
第二，低风速风机技术发展渐趋成熟。“十二五”期间，风电开发重点转移到中东南部地区，刺激了低风速风机技术快速发展，高塔筒、长桨叶和风机智能控制技术不断成熟并广泛应用，风机发电能力不断显著提升。分散式风电的收益水平相应大幅度提高，特别在高风切变的平原地区，分散式风电具备了较好的投资价值。江苏江阴已投产的分散式风电项目，采用140米塔筒，131米叶轮直径2.5兆瓦机组，在年平均风速为5.5米/秒的情况下，设计等效年满负荷利用小时数达到2500小时。
第三，投资主体多元化、各方开发分散式风电的积极性显著提高。从2012年到2017年，“三北”地区受弃风限制，新增风电规模一直受到严控，中东南部地区的集中式风电开发则受到越来越严格的生态、环保、林地等因素限制。与此同时，风电投资主体也呈现多元化的趋势，越来越多的地方国企、风电主机厂家和各类民营资本加入风电开发。一方面开发受限，一方面投资主体不断增加，风电资源的竞争日趋激烈，分散式风电自然重新引起了主管部门、地方政府和投资主体的关注。
因此，可以认为到2017年，分散式风电发展的环境、条件和动机基本具备。相信也正是基于此，国家能源局在2017年发布了加快推进分散式风电的通知，并在取得显著效果后又快速推出了管理办法，旨在从政策层面进一步形成推动力，促进分散式风电加速发展。
三、分散式风电开发管理办法的内容解读
整体来看，管理办法释放的信息与导向十分清晰，就是针对当前可能限制或阻碍分散式风电发展的问题，完善体制机制，最大可能促进分散式风电的发展。主要有以下六个方面：
第一，拓展发展空间，释放更多可开发容量。
一是丰富分散式风电的开发方式。将分散式风电重新定义为“所产生电力可自用，也可上网且在配电系统平衡调节的风电项目”，实际上是将“自发自用、余电上网”的分布式风电纳入分散式风电的范畴，同时明确“国家关于分布式发电的政策和管理规定均适用于分散式风电项目”，鼓励多种方式开发分散式风电。
二是调整接入电压等级。与2017年发布的关于《关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》相比，管理办法结合我国中东部区域负荷特点和网架结构实际，将分散式风电的电压接入等级限制由35千伏及以下调整至110千伏及以下，可以释放更多的接入容量。
三是拓展分散式风电的应用领域。鼓励分散式风电在多种能源互补、民生改善工程(生态旅游、美丽乡村、特色小镇)、智慧城市(园区、社区)、海岛资源开发等多个领域的应用。
第二，简化核准手续，降低前期开发成本。
管理办法在优化核准手续主要有三项措施：鼓励试行项目核准承诺制;鼓励地方政府设立多部门高效协调并与电网企业有效衔接的分散式风电核准“一站式”服务体系;鼓励开发企业将同一县域内多个电网接入点的分散式风电机组打捆成一个项目统一开展前期工作。特别是最后一点，与以往相比，取消了打捆项目5万千瓦的容量上限，意味着只有符合电网接入技术要求，不会设置更多的容量障碍。通过这些措施，显著提高开发效率并降低开发成本。
第三，促进电网公平接入，减少涉网投入。
管理办法重点要求，电网企业为35千伏及以下电压等级接入的分散式风电项目接网提供便利条件，要求电网企业设立分散式风电项目“一站式”并网服务窗口，并及时向社会公布配电网可接入容量信息，对并网手续流程、办理时限提出了具体要求，并明确分散式风电接入引起的公共电网改造费用由电网企业承担，电网企业全过程服务中不收取任何费用。
由此可以看出，在电网接入方面的要求与分布式光伏管理办法中的相关规定基本一致，预期能够极大地促进分散式风电的公平性接网。
此外，办法还提出分散式充分利用风机自身无功电压调节能力，满足无功和电能质量控制要求，电网企业根据电网运行需要，统一建立覆盖本地区的功率预测预报体系。实际上是对之前争议较大的分散式风电是否需要安装无功补偿装置和风功率预测系统做了进一步明确，能够显著降低风电场投资。
第四，增加用地来源，化解征地难题。
近年来，中东南部风电开发受限于土地来源的问题越来越严重。为此管理办法提出了分散式风电取得建设用地的四种途径，除了常规风电开发通用的建设用地审批和协议流转途径外，首次明确了开发企业可使用本单位自有建设用地，也可租用其他单位建设用地建设分散式风电项目。这一举措意义重大，类似于分布式光伏可在自有屋顶或租用屋顶开发建设，有望使一些地区的闲散用地被有效利用起来，成为分散式风电开发的土地来源。
管理办法还规定，在农民自愿的前提下，鼓励将征地补偿费和租用农用地费用入股项目，主要目的是实现利益捆绑与共享，调动农民对分散式开发的积极性，解决风电开发中普遍存在的征地难题。
第五，促进降本增效，提高项目盈利能力
针对分散式风电投资相对偏高的客观事实，管理办法从多个方面提出了降本增效措施。除了前述的降低前期费用与涉网费用外，还有两方面的重要举措。
一是明确要求电网企业按分散式风电项目优先原则做好补贴资金使用预算和计划，有望大幅度缩短国家补贴资金到位时间，显著节约财务费用。
二是鼓励项目所在地开展分散式风电电力市场化交易试点，允许项目向配电网内就近电力用户直接售电，有望争取电价较高的电力用户，提高目营项业收入。
第六，促进投资主体多元化，投资来源多源化。
鼓励各类企业、社会机构、农村集体经济组织和个人参与投资分散式风电，实现投资主体多元化。鼓励地方政府和各类金融机构合作开展金融服务创新，为分散式风电 投资主体提供贷款、融资租赁、投资基金、信用担保等服务。这些举措的主要目的，是为了充分发挥分散式风电容量小，投资门槛低的优势，吸引各类投资主体，特别是社会资本参与开发，充分激活分散式风电开发市场。
笔者认为，当前分散式风电开发的条件和时机基本成熟，分散式风电管理办法出台时机恰逢其时。管理办法充分吸取了近年来分散式风电发展的相关经验教训，提出了许多极具针对性的具体措施，彰显了主管部门大力推进分散式风电开发的决心和力度。相信管理办法将成为万事俱备之下的政策东风，引燃分散式风电开发市场，并将很快形成燎原之势。
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